Ägyptens Wirtschaft stand kurz vor dem Kollaps. Eine Währungsabwertung und milliardenschwere Kredite des IWF sollen nun die Wende einleiten – auf Kosten der Einkommensschwachen
Bilder vom kristallklaren Meer, von weißen Sandstränden, beeindruckende Luftaufnahmen der Weißen Wüste und ägyptischer Altertümer wie des Philae-Tempels bei Assuan, von aufsteigenden Heißluftballons in Luxor, Touristen beim Wassersport und natürlich Schnappschüsse von den Pyramiden. Mit Postkartenfotos und einer romantisierenden Rhetorik will Ägypten die wirtschaftlich so wichtigen Touristen zurück ins Land locken.
Mit dem gleichsam auf Hochglanz polierten und detailverliebten Video zur jüngst lancierten Werbekampagne »Das ist Ägypten« will sich das krisengebeutelte Land von seiner besten Seite zeigen. Rund 20 Millionen Euro hat sich das Tourismusministerium diese PR-Maßnahmen kosten lassen, die in zwölf Ländern Europas und Asiens Verbreitung finden. Fast zeitgleich steuerten erstmals seit November 2015 wieder deutsche Fluggesellschaften die Urlauberhochburg Scharm Al-Scheich an, während britische und japanische Airlines das oberägyptische Luxor rechtzeitig zur Wintersaison in ihre Angebote aufnahmen.
Noch vor den Aufständen, die 2011 zum Sturz des langjährigen Präsidenten Husni Mubarak führten, galt Ägypten als vielseitiges Ferienparadies. Doch dieser Ruf, den die Regierung nun zu restaurieren versucht, gehört der Vergangenheit an. Denn seither folgte eine Hiobsbotschaft der nächsten. Auf jahrelange politische Instabilität und unzählige blutige Massaker an Demonstranten im Sommer 2013 folgten der »versehentliche« Angriff der Armee auf eine mexikanische Touristengruppe in der westlichen Wüste, der zwölf Menschen das Leben kostete, der Terroranschlag auf ein russisches Passagierflugzeug am 31. Oktober 2015, bei dessen Absturz im Sinai alle 224 Insassen starben, sowie die bis heute nicht aufgeklärte Ermordung des italienischen Doktoranden Giulio Regeni (er war am 25. Januar 2016 verschwunden, neun Tage später wurde seine Leiche gefunden), für die ägyptische Geheimdienste verantwortlich gemacht werden. Insgesamt keine gute Werbung für ein Land, das seine Touristen bis dato in Scharen zwischen Altertümern und Stränden hin- und hergekarrt hatte.
Die Folgen dieser Ereignisse waren jedenfalls verheerend. Denn die Umsätze der ohnehin unter starkem Druck stehenden Branche gingen nach dem praktischen Boykott Ägyptens durch Reiseanbieter und Fluggesellschaften und den verschärften Warnungen verschiedener Regierungen noch weiter zurück. Nach Angaben der ägyptischen Statistikbehörde CAMPAS verringerte sich die Zahl der Touristen im September im Vergleich zum Vorjahresmonat um 41 Prozent, aus Russland kamen fast 65 Prozent weniger Urlauber. Die Einnahmen gingen um mehr als 60 Prozent zurück. Der Mangel an dringend benötigten Devisen verschärfte sich im Jahresverlauf rasant und wurde immer wieder mit dem Einbruch im Tourismusgeschäft begründet.
Steigender Devisenmangel
Ob die Flaute in diesem einen Bereich der ägyptischen Wirtschaft tatsächlich die wesentliche Ursache für den Devisenmangel ist, bleibt umstritten, doch das autoritär regierende Regime von Präsident Abdel Fattah Al-Sisi und dessen internationale Unterstützer setzen weiterhin allein auf dieses Narrativ, um die Währungskrise zu erklären. Entsprechend groß sind Hoffnungen auf eine baldige Rückkehr der Urlauber. Doch das Problem ist komplexer.
Zweifellos kostete der Rückgang in der Tourismusbranche mehrere Millionen Menschen ihren Job, die Privatwirtschaft darbt aber aufgrund fiskalpolitischer Restriktionen schon seit Jahren. Gewissheit besteht darüber, dass der allgegenwärtige Devisenmangel das Tagesgeschäft erheblich beschädigt und Ansätze von Erholung im Keim erstickt. Denn aufgrund der eingeschränkten Verfügbarkeit von US-Dollars konnten unersetzbare Importe nicht adäquat abgewickelt werden – über Jahre hinweg.
Seit Anfang 2016 jedoch ist die Krise omnipräsent. Der Schwarzmarkt für Devisen blühte auf. Im Sommer klettere der dortige Preis für einen US-Dollar kurzweilig auf über 18 ägyptische Pfund (LE, nach dem französischen Namen Livre Égyptienne), während die Zentralbank in Kairo (CBE) die Währung seit der moderaten Abwertung von rund 15 Prozent im März bei einem Wechselkurs von 8,8 LE stabil hielt. Die CBE reagierte zwar bereits im Frühjahr mit weiteren fiskalpolitischen Restriktionen, doch der Schwarzmarkt entwickelte sich munter weiter. Auch die Kriminalisierung des parallelen Handels und der Lizenzentzug für rund die Hälfte aller registrierten Wechselstuben im Land, denen die Regierung vorwarf, unter der Ladentheke höhere Wechselraten gezahlt zu haben, halfen nicht.
Unterdessen nahm die Wirtschaftskrise bedenkliche Ausmaße an und brachte nicht mehr nur die marginalisierte Landbevölkerung und einkommensschwache Menschen in den Städten immer stärker in Bedrängnis, sondern schränkte auch die Mittelschicht erheblich ein. Unzählige zuvor im Tourismus Beschäftigte versuchen, sich seither mit Gelegenheitsjobs über Wasser zu halten. Viele arbeiten als Taxifahrer oder heuern in der Gastronomie an. Die Zahl der Straßenhändler wird immer größer. Von Plastikspielzeug bis hin zu Süßigkeiten oder Haushaltsartikeln bieten Menschen aller Altersgruppen ihre Waren an. Auch immer mehr Kinder verkaufen an den Eingängen der Metrobahnhöfe Taschentücher oder Bleistifte, während sie ihre Hausaufgaben für die Schule machen. Der riesige informelle Sektor der ägyptischen Volkswirtschaft wächst dabei immer weiter.
Engpässe bei Medikamenten und Grundnahrungsmitteln wie Zucker oder Reis, aber auch bei Benzin und anderen Treibstoffen kommen hinzu. Die Inflation stieg auf über 15 Prozent an, bei Gemüse und Obst zeitweise auf 35 Prozent. Auch Medikamente wurden teurer, vor allem die bis daher eher günstigeren, da die Regierung die Preise für Präparate unter einer Schwelle von 20 LE anhob. Derartige Steigerungen trafen bisher vor allem einkommensschwache Haushalte, denen das dauerhaft hohe Niveau der Inflation bereits seit Jahren stark zu schaffen macht. Noch finden keine Aufstände im Land statt, doch angesichts regelmäßiger spontaner Proteste gehören Warnungen vor Brotrevolten wie in den 1970ern und im Jahre 2008 heute keineswegs mehr zu den ausgefalleneren Prognosen für die nähere Zukunft.
IWF stellt Bedingungen
Denn trotz expliziter Warnungen setzt Al-Sisi auf ein an Bedingungen geknüpftes Kreditpaket des Internationalen Währungsfonds (IWF). Verteilt über drei Jahre will der IWF zwölf Milliarden US-Dollar nach Ägypten überweisen. Weitere Milliarden fließen aus den Kassen der Afrikanischen Entwicklungsbank und der Weltbank. Russland, China, Japan und mehrere EU-Staaten greifen Al-Sisi zusätzlich mit projektgebundenen Krediten unter die Arme. Die erste Tranche in Höhe von 2,75 Milliarden US-Dollar wurde im November transferiert und ließ die Währungsreserven der CBE auf 23 Milliarden US-Dollar ansteigen.
Mit diesen frischen Devisen und einer sich stabilisierenden makroökonomischen Lage – so hoffen Al-Sisi und IWF-Direktorin Christine Lagarde – sollen Investoren angelockt, Wachstum generiert, Exporte angekurbelt und das Haushaltsdefizit reduziert werden. Kairo wolle mit dieser Strategie die Devisen verschlingenden Importe drosseln, die Nachfrage nach US-Dollars im Land reduzieren und das Handels- und Zahlungsbilanzdefizit verringern, meint Amr Adly, wissenschaftlicher Mitarbeiter am Carnegie Middle East Center in Beirut. »Das Ganze passiert bereits und wird nach der Abwertung des Pfundes noch drastischer geschehen«, sagt der Ökonom. Doch er bleibt skeptisch, ob die ägyptische Volkswirtschaft angesichts der erdrückenden Schuldenlast in der Lage sein wird, sich zu erholen und ausreichend zu wachsen, um die Verbindlichkeiten überhaupt bedienen zu können.
Bereits vor einigen Monaten wies er darauf hin, dass die Mittel für die Reduzierung des Haushaltsdefizits genutzt werden und laufende Kosten decken sollen. Das bestätigten Vertreter von CBE und Regierung erst im November erneut. Die Kredite würden nicht investiert, es werde daher auch nichts zurückfließen, so der Ökonom. Nur die neuen Schulden, die werden bleiben. Zudem wird das neoliberale Mantra von fiskalpolitischer Schocktherapie und Marktöffnung den Strukturproblemen des schwachen Binnenmarktes in Ägypten nicht gerecht. Der IWF bezeichnete das Reformprogramm der ägyptischen Regierung in einer Stellungnahme trotzdem als »Chance für den Wandel«: »Die beträchtliche Verringerung der Haushaltsdefizite und damit die deutliche Reduktion der Staatsverschuldung ist ein wichtiges Ziel des staatlichen Programms. Die entscheidenden politischen Maßnahmen für diesen Zweck sind die Einführung einer Mehrwertsteuer, eine Verringerung der Energiesubventionen und die Optimierung der öffentlichen Lohnkosten. Um die Auswirkungen der Reformen auf die Armen abzumildern, beabsichtigen die Behörden, einen Teil der fiskalpolitischen Einsparungen zur Stärkung der sozialen Sicherungsnetze zu nutzen.«
Teuerung bei Nahrungsmitteln
Diese Erklärung Lagardes vom 11. November ist insofern bemerkenswert, als der IWF in Zusammenhang mit seinem »Engagement« in Griechenland kleinlaut Fehler eingeräumt hatte. Auch mit Athen war eine radikale Austeritätspolitik vereinbart worden, die vor allem auf Kosten der Einkommensschwachen durchgepeitscht wurde. Der IWF wird im Falle Ägyptens ungeachtet seiner Forderung nach strikter neoliberaler Disziplin derweil nicht müde, die Notwendigkeit einer sozialen Absicherung zu betonen. In praktisch jeder Mitteilung oder Stellungnahme zu dem mit Kairo vereinbarten Kreditpaket hoben IWF-Offizielle fast gebetsmühlenartig die Bedeutung eines sozialen Sicherungsnetzes für die Einkommensschwachen hervor. Es sei ein »Grundpfeiler« des Programms, erklärte IWF-Sprecher Gerry Rice im November.
Doch aus dem Desaster in Griechenland hat man offenbar bestenfalls gelernt, lediglich kosmetische Veränderungen vorzunehmen, denn die an das Kreditabkommen gekoppelten Bedingungen verheißen für Ägyptens Binnenmarkt nichts gutes und sind riskant. Während der IWF von einer »Optimierung der öffentlichen Lohnkosten« spricht, bezeichneten linke Beschäftigtenvertreter wie Wael Tewfik das neue Gesetz für den öffentlichen Dienst als Türöffner für Massenentlassungen. Der aufgeblähte Bürokratieapparat des Landes war auch vom IWF immer wieder kritisiert worden. Ob es so schlimm wird, wie Tewfik, der Vorsitzende des unabhängigen Journalistenverbandes, befürchtet, bleibt abzuwarten.
Der Wirtschaftswissenschaftler Adly ist da optimistischer. Ziel der Neuregelung sei es, die Leute zu ermutigen, selbst zu kündigen. Die Regierung will die seit 2011 drastisch gestiegene Gehaltsrechnung für den öffentlichen Dienst senken und den prozentualen Anteil der Gehälter am Staatshaushalt begrenzen. Letztlich wird sich zeigen wie die Exekutive das Gesetz anwendet. Denn im Parlament hatte die Vorlage für längere Debatten gesorgt. Selbst das regimenahe Lager war sich nicht einig.
Kairo beugte sich derweil auch an anderer Stelle den Forderungen des IWF und strich die Subventionen auf Treibstoffe und Strom radikal zusammen, führte eine Mehrwertsteuer und ein freies Wechselkursregime ein. Noch am Tag der Freigabe Anfang November verlor das Pfund fast 50 Prozent an Wert und sackte bis heute weiter ab. Die Folge waren und sind erhebliche Preissprünge bei Importgütern, aber auch lokal produzierten Waren, die mit importierten Rohstoffen gefertigt werden. Im November stieg die Inflation erstmals auf über 20 Prozent, den höchsten Wert seit 2008.
Während die Kürzung der Benzinsubventionen bereits 2015 beschlossen, jedoch sofort auf Eis gelegt und erst dieses Jahr durchgesetzt wurde, gaben die explodierenden Stromrechnungen im Sommer einen Vorgeschmack auf die Folgen der Teuerungen. Übergriffe auf Mitarbeiter des Elektrizitätsministeriums, die fällige Rechnungsbeträge eintreiben wollten, waren im Sommer keine Seltenheit. Die Preise im öffentlichen Nahverkehr zogen nach den Verteuerungen bei Benzin mit Steigerung von 30 bis 45 Prozent deutlich an. Das stellt erneut vor allem Einkommensschwächere vor Probleme.
Ägyptens Regime ersetzte unterdessen die Umsatz- durch eine Mehrwertsteuer, von der zwar lebenswichtige Güter und Grundnahrungsmittel ausgeschlossen sind, auf Dienstleistungen wie Telefongespräche allerdings wird die Abgabe erhoben. Auch das schmerzt eher Geringverdiener. Die Teuerungen in etlichen Bereichen dürften sich auf unbestimmte Zeit fortsetzen. Als Ägypten 2003 das letzte Mal die Wechselkurse freigegeben hatte, war die Inflation innerhalb von zwei Jahren von knapp drei auf über 17 Prozent angestiegen. Damals galt das Land jedoch als makroökonomisch stabiler und war auch nicht derart von Engpässen bei Grundnahrungsmitteln und Medikamenten betroffen wie heute. Die Arabische Republik muss sich wohl auf stürmische Zeiten einstellen.
Almosen und Staatspropaganda
Derweil unterstreichen auch Al-Sisi und seine Minister unaufhörlich die Bedeutung von Hilfen für die Armen. Das Regime erhöhte nach der Abwertung des Pfundes die Subventionen für Grundnahrungsmittel, die Armee verteilte Lebensmittelpakete. Hastig errichtete Zelte oder Bretterbuden, in denen die dank staatlicher Zuschüsse billigeren Waren verkauft werden, schossen aus dem Boden.
Doch diese Maßnahmen seien bei weitem nicht ausreichend, denn sie erreichten nur einen Bruchteil der Bedürftigen, sagt Adly. Und noch problematischer sei, dass die Mittelschicht die Möglichkeiten verliere, über ihre Grundversorgung hinaus zu konsumieren. Das Wachstumsmodell, auf das Al-Sisis Regime und der IWF spekulieren, ist angesichts dessen tatsächlich auf Sand gebaut. Denn die erhofften Exportzuwächse werden die einbrechende oder stagnierende Binnennachfrage nicht ausgleichen können.
Trotz der zu erwartenden sozialen Turbulenzen bezeichnen Al-Sisi und der IWF das sogenannte Reformprogramm als alternativlos. Doch ein jüngst veröffentlichter Bericht der Kairoer Menschenrechtsorganisation Egyptian Initiative for Personal Rights (EIPR) stellt das mit Nachdruck in Frage. In dem Dokument wird die von der Staatsführung vertretene Behauptung bezweifelt, wonach der Devisenmangel mit dem Rückgang im Tourismusgeschäft, ausbleibenden Direktinvestitionen und sinkenden Rücküberweisungen von im Ausland lebenden Ägyptern erklärt werden könne. EIPR hält dem entgegen, dass die Rückgänge in diesen Bereichen bei weitem nicht so umfangreich gewesen seien, als dass sich damit allein der freie Fall der Währungsreserven nach 2011 und die fehlende Liquidität im Banken- und Finanzsektor begründen ließe.
Vielmehr hätten Kapitalabflüsse, Gehaltstransfers auf ausländische Konten und rechtswidrige Mittelentnahmen die Devisenknappheit verursacht – und nicht das wirtschaftliche Auf und Ab seit 2011. Da die Wechselkursfreigabe derartige Kapitalabflüsse nicht beeinträchtige, werde das Land damit auch fiskalpolitisch nicht stabilisiert, kritisiert der Bericht. Statt dessen sollten spekulatives Kapital, aber auch Unternehmen mit Tochterfirmen in Steueroasen höher besteuert und Kapitalkontrollen eingeführt werden, so EIPR.
Doch auch eine solche Strategie beließe einen Schlüsselbereich der ägyptischen Wirtschaft im dunkeln. Denn die teils informellen und vollkommen intransparenten wirtschaftlichen Aktivitäten der Armee sind jedweder parlamentarischen Kontrolle entzogen und nur sehr vage bekannt. Die vom Militärapparat kontrollierte Schattenwirtschaft am Nil soll zwischen 25 und 40 Prozent der Wirtschaftsleistung umfassen. Neben dem Besitz von Fabriken, Bäckereien und Handelsunternehmen sowie von Import- und Exportlizenzen beherrschen das Verteidigungsministerium und das Ministerium für militärische Produktion auch Teile der Gastronomie. Sie haben zudem in der Tourismusbranche ihre Finger im Spiel. Bevor diese weit verzweigten Netzwerke an Beteiligungen und außenwirtschaftlichen Verflechtungen nicht öffentlich sind, bleiben die Ursachen zumindest einiger Symptome der anhaltenden Wirtschaftskrise in Ägypten im Verborgenen. Eine sogenannte Reform, die diesen klandestinen Bereich der ägyptischen Ökonomie konsequent ignoriert, kann daher keine nachhaltige Entwicklung initiieren und das Land am Nil auch nicht stabilisieren.
© Sofian Philip Naceur 2016
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